Mitnahmeeffekt

Ein Mitnahmeeffekt (umgangssprachlich auch Mitnahmementalität) liegt vor, wenn Gesetze bestimmte finanzielle Anreize (Steuervergünstigungen, Fördermittel, Subventionen) beinhalten und dabei eine konkrete Gruppe von Berechtigten vorsehen, aber darüber hinaus auch andere diese Begünstigung in Anspruch nehmen können, obwohl sie auch ohne diese gesetzliche Maßnahme ein bestimmtes Verhalten gezeigt hätten.

Allgemeines

Mitnahmeeffekte sind meist das Ergebnis der abstrakten Gesetzes- und Verwaltungssprache, durch die ein größerer Kreis von Berechtigten (Normadressaten) in den Genuss staatlicher Leistungen kommt, als es der Absicht des Gesetzgebers entspricht. Wenn Personen oder Institutionen ein Verhalten zeigen, das nach Absicht des Gesetzgebers durch den Anreiz bewirkt werden sollte, kann es sein, dass dieses Verhalten auch ohne den Anreiz gezeigt worden wäre.<ref>Horst Zimmermann: Der Mitnahmeeffekt. In: Wissenschaftliches Studium. 7/1987, S. 339.</ref> Durch eine zielgenauere Förderung könnten unerwünschte Mitnahmeeffekte verhindert werden. Wenn deshalb in Gesetzen die begünstigten Kreise konkret etwa im Rahmen einer abschließenden Aufzählung benannt werden, besteht jedoch die Gefahr, dass nicht genannte Kreise keinen Anspruch besitzen, obwohl sie ökonomisch berechtigt wären.

Fritz W. Scharpf<ref>Fritz W. Scharpf: Interessenlage der Adressaten und Spielräume der Implementation bei Anreizprogrammen. In: R. Mayntz (Hrsg.): Implementation politischer Programme, 2. Ansätze zur Theoriebildung. 1983, S. 99–116.</ref> analysierte 1983 auf der Grundlage eines evaluierten Anreizprogramms (eine Subvention im Bereich der beruflichen Weiterbildung) den Mechanismus von Mitnahmeeffekten, jedoch ohne das Wort „Mitnahme“ explizit zu verwenden. Danach besitze jedes Anreizprogramm eine Regelungskomponente, welche das geforderte Verhalten definiere, und eine Motivationskomponente, welche die (finanziellen) Anreize spezifiziere.

Rechtsfragen

Der Gesetzgeber unterliegt dem verfassungsrechtlichen Gebot, unberechtigte Mitnahmeeffekte auszuschließen, indem er bei Steuertatbeständen die Belastungsgründe „möglichst unausweichlich“ normieren muss.<ref>BVerfG, Urteil vom 10. April 1997, Az.: 2 BvL 77/92, BVerfGE 96, 1</ref> Der Gesetzgeber nimmt jedoch Mitnahmeeffekte in Kauf, weil er den Gesetzeszweck insgesamt nicht gefährdet sieht, solange Mitnahmeeffekte eine Randerscheinung bleiben. „Niemand würde auf den Einsatz seiner Heizung verzichten, obwohl er weiß, dass je nach Isolationsgrad Wärmeverluste entstehen.“<ref>Jürgen Kühl: Sozialpolitik in der Bundesrepublik. 1983, S. 214.</ref> Hiermit beschreibt der Autor die Situation, mit der der Gesetzgeber sich bei Finanzgesetzen konfrontiert sieht. Ihm ist bewusst, dass es zu Mitnahmeeffekten kommen könnte, er entscheidet sich jedoch trotzdem für das Gesetzesvorhaben, weil er von überwiegend berechtigten Inanspruchnahmen ausgeht.

Um der Gefahr von Mitnahmeeffekten zu begegnen, versucht der Gesetzgeber zuweilen, Hürden in Spezialvorschriften aufzubauen, in denen die Anreize geschaffen werden. So hat er bei so genannten „Ansparabschreibungen“ ({{#switch: juris

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Mitnahmeeffekte im Alltag

Die Schaffung von Arbeitsplätzen mit staatlichen Fördermitteln kann zu Mitnahmeeffekten führen, wenn die Arbeitsplätze auch ohne Förderung entstanden wären. Ein Mitnahmeeffekt liegt bei Unternehmen beispielsweise vor, wenn es einen Lohnkostenzuschuss für die Einstellung eines Arbeitslosen in Anspruch nimmt, den es ohnehin eingestellt hätte. Fördermittel oder Subventionen werden in Anspruch genommen, obwohl ein Unternehmen einen geförderten Unternehmensstandort auch ohne diese Vergünstigungen gewählt hätte. Bei Arbeitnehmern liegt ein Mitnahmeeffekt vor, wenn ein Arbeitsloser an einer Maßnahme der aktiven Arbeitsmarktpolitik teilnimmt, aber auch ohne diese einen neuen Arbeitsplatz gefunden hätte.<ref>Georg Altmann: Aktive Arbeitsmarktpolitik. 2004, S. 42.</ref> Rabattaktionen führen zu einem Mitnahmeeffekt, weil ein Teil der Käufer die ermäßigten Waren auch ohne Rabatt erworben hätte, so dass diesem Kundenkreis ein „windfall profit“ zukommt. Mitnahmeeffekte können hier begrenzt werden, indem nur haushaltsübliche Mengen erworben werden dürfen. Bei der Verschrottungsprämie wurde der Mitnahmeeffekt dadurch reduziert, dass die Prämie nur bei der Kombination der Verschrottung eines alten Autos gegen den Kauf eines Neuwagens gezahlt wurde.

Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit vermutet in einem Brief vom 25. Oktober 2002 an den zuständigen Bundesminister Wolfgang Clement, dass Unternehmen, die ohnehin neue Mitarbeiter einstellen möchten, dies bevorzugt über eine öffentliche Personal-Service-Agentur machen, da hier der Lohn subventioniert wird. Der durch die Schaffung der Agenturen erhoffte zusätzliche Beschäftigungseffekt fällt daher geringer aus, als die Zahlen der durch die Agenturen vermittelten Arbeitslosen vermuten lassen.<ref name="bmwi">{{#if:20041027203316

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  }} Pressemitteilung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie, 12. November 2002.</ref>

Die mit Kombilöhnen einhergehenden Mitnahmeeffekte seien insgesamt so erheblich, dass sie staatlicherseits vernünftigerweise nicht finanziert werden sollten. So würde beispielsweise die Subvention von Sozialversicherungsbeiträgen bis zu einem Bruttoeinkommen von 1300 Euro zwar lediglich etwa 100.000 zusätzliche Arbeitnehmer zur Erwerbsaufnahme motivieren, die dafür aufzuwendenden Kosten einschließlich der staatlichen Einnahmeausfälle würden sich dagegen auf 4,1 Mrd. Euro pro Jahr belaufen. Umgelegt auf den einzelnen zusätzlich beschäftigten Arbeitnehmer ergebe das einen Betrag von knapp 40.000 Euro pro Jahr.<ref>Hilmar Schneider, Klaus F. Zimmermann, Holger Bonin, Karl Brenke, John Haisken-DeNew, Wolfram Kempe: Beschäftigungspotenziale einer dualen Förderstrategie im Niedriglohnbereich. IZA Research Report No. 5, 2002.</ref> Die Eigenheimzulage wurde auch wegen der überwiegenden – hier schwer zu bestimmenden – Mitnahmeeffekte abgeschafft. Gerade hier fehlte es an normativen Orientierungsgrößen zur Bestimmung des Mitnahmeeffektes, der bereits bei einer positiven Abweichung gegenüber den Verhältnissen einer Mietwohnung hätte vorliegen können.

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International

Im angelsächsischen Sprachgebrauch ist ein Wort für den Mitnahmeeffekt in diesem Sinne nicht vorhanden. Der Free-rider effect bezieht sich auf Trittbrettfahrer, während Deadweight loss bei Arbeitsmarktmaßnahmen wie Lohnsubventionen verwandt wird und damit dem Mitnahmeeffekt nahekommt. Der französische effet d’aubaine ist eher ein „unverhoffter Vorteil“ oder „Glücksfall“, was wiederum dem windfall profit entspricht.

In seinem Sonderbericht 1/2008 definiert der Europäische Rechnungshof den Mitnahmeeffekt als Effekt, „der auch ohne öffentliche Intervention eingetreten wäre“.<ref>Vorlage:CELEX Europäischer Rechnungshof, 1. April 2008, S. 3.</ref> Danach habe die Frage der Kofinanzierung zur Verhinderung von Mitnahmeeffekten bei der Finanzierungsentscheidung kaum eine Rolle gespielt. Der Mitnahmeeffekt sei ein „Risiko, das bei staatlichen Beihilfen generell besteht, da viele Großprojekte einen positiven finanziellen Nettogegenwartswert und eine finanzielle Rentabilität, die über dem Abzinsungssatz liegt, aufweisen können; Ziel der Beihilfe ist es mitunter, in ein weniger entwickeltes Gebiet eine Investition zu locken, die andernfalls in einem anderen Gebiet getätigt würde.“ Mitnahmeeffekte würden – so der Rechnungshof – häufig in wichtigen Bereichen als relevanter Faktor angesehen, z. B. bei Zuschüssen zu Unternehmensinvestitionen, direkten Beschäftigungsbeihilfen sowie Berufsbildungsmaßnahmen, die den Zugang zu Beschäftigung erleichterten.

Die Abgabenbefreiung (train or pay) wie in Frankreich und in der kanadischen Provinz Québec kann mit hohen Mitnahmeeffekten einhergehen, denn ein großer Teil der Weiterbildungsinvestitionen kommt Arbeitskräften zugute, die ohnehin überdurchschnittlich häufig an Weiterbildungen teilnehmen.<ref>Beschäftigungsausblick 2006. OECD, 2007, S. 115.</ref>

Folgen

Gegen die Mitnahmeeffekte kann rechtlich nicht vorgegangen werden, da die Begünstigten die Anreizbedingungen materiell und formell erfüllen. Das Problem des Mitnahmeeffekts ist eines der zentralen Themen finanzwissenschaftlicher Wirksamkeitsforschung, denn der Mitnahmeeffekt ist ein Wirkungsverlust. Die Wirksamkeitsforschung zielt darauf ab, dass Gesetze mit finanziellen Anreizen die begünstigten Kreise möglichst zielgenau festlegen sollen, damit die Förderungen eine hohe Effizienz erzielen können und ein Lenkungseffekt eintritt. Finanzielle Anreize sollen beim Adressaten eine bestimmte Verhaltensänderung hervorrufen. Da aber auch Begünstigte die finanzielle Zuwendung in Anspruch nehmen, die auch ohne Zuwendungsaussicht dasselbe Verhalten gezeigt hätten, ist der Kreis der Begünstigten größer, was zu staatlichen Mehrausgaben oder Mindereinnahmen führt. Dadurch verliert der gesetzliche Anreiz an Wirksamkeit, weil der beabsichtigte Zusatzeffekt ganz oder teilweise ausbleibt.<ref>Thomas Jung-Hammon: Die sozialpolitische Eignung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen. 2008, S. 32.</ref> Staatliche Leistungsanreize sind dann effizient, wenn die begünstigten Transaktionen ohne Anreiz nicht durchgeführt worden wären.

Auf einem im Gleichgewicht befindlichen Markt führen Subventionen zu einer Mengenausweitung, wobei der Mitnahmeeffekt sowohl beim Angebot als auch bei der Nachfrage zu beobachten ist.<ref name="Steinbr">Torsten Steinbrücken: Wirtschaftsförderung & Standortpolitik. 2013, S. 276 ff.</ref> Wem der größere Teil des Mitnahmeeffekts zufällt, hängt von der Preiselastizität von Angebot und Nachfrage ab.<ref name="Steinbr" /> Je niedriger die Preiselastizität ist, umso höher ist der Mitnahmeeffekt. Je unelastischer die Nachfrage hingegen ist, desto weniger Personen können bei einer gegebenen Subvention zu einer Investition, einem Kauf oder einer Programmteilnahme bewegt werden. Der relative Anteil der Mitnehmer steigt, je unelastischer die Nachfrage und das Angebot auf Preisänderungen reagieren.<ref>Schweizerische Eidgenossenschaft, Bundesamt für Energie: Analyse finanzielle Massnahmen im Energiebereich. Oktober 2008, S. 51.</ref>

Mitnahmeeffekte führen zu staatlichen Mehrausgaben oder Mindereinnahmen im Vergleich zu einer Situation ohne „Mitnehmer“. Die Begünstigten nehmen die staatliche Förderung in Anspruch, obwohl sie dieser nach ökonomischen Gesichtspunkten gar nicht bedurft hätten.<ref>Christoph Giersch: Zwischen sozialer Gerechtigkeit und ökonomischer Effizienz. 2003, S. 112.</ref> Als gering gilt ein Mitnahmeeffekt zwischen 0 % und 25 % aller begünstigten Kreise, mittel ist der Mitnahmeeffekt <50 %, hoch bei >50 %. Ein hoher Mitnahmeeffekt besteht bei der Begünstigung privater Vorhaben, ein abnehmender Mitnahmeeffekt bei meritorischen Gütern. Noch geringer wird der Mitnahmeeffekt beim Erwerb öffentlicher Güter durch private Anbieter, am geringsten ist er beim Erwerb öffentlicher Güter durch öffentliche Anbieter.<ref>Angela Bergschmidt: Grundsätzliche Überlegungen zur Messung und Bewertung von Mitnahmeeffekten. März 2011, S. 6.</ref>

Siehe auch

• Gewinnmitnahme

Literatur

• Mitnahmeeffekt. In: Gablers Wirtschafts-Lexikon. Band 2: L–Z. 12., vollständig neu bearbeitete und erweiterte Auflage. Gabler, Wiesbaden 1988, ISBN 3-409-30948-9.

Einzelnachweise

<references />

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